【科技专论】科研经费使用与管理体制中角色错位的纠偏
六十年来，随着中国经济建设的迅速发展，社会各界对科学技术支持强度逐年增加，整体研究水平不断提高，取得了举世瞩目的繁荣景象。与此同时，由于现有的科研管理模式较为落后，远远跟不上时代发展的需要，阻碍着科学技术的发展，挫伤了广大科技人员的积极性。
从宏观上来说，科研管理体制涉及人力、资源和成果三大板块，即管理科学所说的人、财、事三要素，人力这个角色更是重要一环。在目前这个复杂系统内，人力总体上可分为两大类：一是管理者，来自国家相关部委（含地方各级科技厅局），负责宏观规划和预算拨款等；来自国家自然科学基金委（含中央和地方其它各类基金委）等部门，负责项目计划、资源分配和成果评定等；来自高等院校和科研院所的各级科技处室（含校、院、系等），负责所属科研人员项目申报、成果评定和经费使用等几乎全过程管理。二是被管理者，即是广大科研人员， 具体负责科研项目执行的全周期的各环节。
从进一步的分析，可以看出该体制的问题不少。从管理理念和制度上，出现了管理泛行政化的角色严重错位现象。对这样违背科学理念和规律的“基于行政的官僚”管理模式和科研人员没有科研自主权的现状，必须采取切实有效的措施，进行彻底改革和纠偏。
本文结合笔者多年来在国内外从事一线教学科研的经历，对国内科研经费使用与管理体制中角色错位现象进行深入分析，以期提出有效的纠偏建议和意见，特别是提出“国家部委宏观指导-科学基金委技术服务-科研人员项目执行和自行管理”三位一体的国家科研管理体系和理念。期待在此框架下，为科研行政部门的领导和工作人员在促进科技发展和完善科研管理体制方面提供参考和借鉴。
加强政府科研管理部门的宏观指导作用
国家的发展离不开政府相关部门的宏观规划和决策。一些大型科技项目或人才计划涉及国家多个部委，特别是科技部和教育部等。这些部门本身的功能实现和部门间的协调与整合都十分重要。应该逐步理顺科研政策制定者与执行者之间的关系，两者要职责分明。各级政府的科技部门主要负责制定政策和监督政策的执行结果，而不要成为管理科研人员的业务部门，更不要成为管理科研经费的会计出纳。
政府下属的各类科研基金委员会是具体执行政策的业务部门，通过设置各类基金项目，组织专业评审专家，实现对科研经费的分配以及科研成果的验收，但这些业务部门不是管理者而是服务者。广大科研人员才是国家科技发展的主要力量，他们不仅是科学研究的主体，同时也是科技研发过程的管理者和执行者。在基金委组织的科研管理活动中，专家级的科技人员和基金委一起，同是决策者。就目前来说，政府科研管理部门的首要任务是建立科学的“国家部委宏观指导-科学基金委技术服务-科研人员项目执行和管理”三位一体的国家科研体系。在这个框架下，各类参与者角色的定位就一目了然。
强化各类基金委业务部门的服务功能，协调组织科技人员实现科技管理。
在逐渐弱化国家各部委和地方政府局委对科研项目的人力和经费管理的行政干预的基础上，同时要强化国家和地方自然基金委员会的作用和业务范围。这里面有三个要点：
其一，国家政府的科技部和教育部等部委和地方政府的相应厅局，不应再具体管理普通科研项目，不应再具体管理完成这些项目的科技人员和所在院校或科研单位。这些项目的经费都移交给基金委一类的业务部门，由他们来组织，由专家们参与实施的项目招标、经费分配和成果鉴定等项业务。例如，巴西联邦政府卫生和能源等部委每年都有大量科研重点项目，他们都把计划和预算转到联邦科技部下属的巴西科学技术发展委员会（CNPq），由该基金委组织协调全国科研人员来实施这些具体项目。正因如此，联邦政府的这些部委方能把有限的人力用到本行的专业发展上。
其二，整合国家和地方科学基金委员会，将自然科学和社会科学等学科组合成统一的业务部门。巴西科学技术发展委员会的科研管理业务涉及自然科学、社会科学、工程技术和生物医学等学科，并细分为105个专业。由唯一的基金委员会管理全国所有学科，便于管理程序化、标准化和提高工作效率。以后利用国家机构改革机遇，对各类基金委员会进行整合时，巴西这方面的经验具有参考意义。
其三，也是重中之重，明确国家自然基金委员会等相应业务部门是面对科技人员的服务者而不是管理者，并形成“科研经费使用与管理的全周期服务”理念。国家自然科学基金委等业务部门每年组织申报的科研立项，除自主申报的面上项目外，其它国家重点工程、新型专业、创新研究群体项目、国际（地区）合作与交流项目等等，还都需要国家的统一规划。但在新建构的科研管理体制下，不管哪个政府部门的普通科技项目，在规划好后，都要由国家自然科学基金委等来具体组织和实施。
为全面提高服务质量，统一整合的基金委员会应建立有效的全国信息技术支持系统，如科技人才数据库和在线项目申报管理系统等等。同时，按人才层次建立“国家科技人员金字塔”，完善科学的人才发展和基金项目申报、审批管理体制，保证高水平的同行评议工作的质量，加强科研人员自行管理项目的强度以及有序执行科研人才级别的晋升与退出机制。这样的管理体系不但能确保由科研项目的申报、审批、执行和管理等环节组成的全周期各项活动顺利、透明、公正地进行；而且还能确保科研立项的保质、保量、按时完成；同时，还能促进科研人员严格要求自己，并不断向优秀科研人员学习，实现科研人员的整体素质及人才培养的整体质量不断提高，创新能力持续加强。
高校科研管理要逐渐“去行政化”。
每年一度的基金项目申报时，让基层的科研人员最为头痛的事情莫过于项目的校内各级评议。不可否认，这些初议对提高项目申报技术水平和材料的质量有一定的保证和促进作用。但这个过程过于复杂，例如系审、院审和校审等，有的申报项目需要研究人员准备一式十多份的申报材料，以备各级行政部门审查。项目申报工作严重内耗研究人员的精力，甚至还需要打通内外围关系，这在一定程度上打击了科技人员参与研究的积极性，遏制了他们从事技术创新的动机。
高等学校和科研机构的党政部门过度干预科研和教学环节，形成泛滥的“行政化”也严重影响国家教育发展和科技创新，为广大科技教育工作者所深恶痛绝。从一些高校对2013年国家自然科学基金项目申报工作所作的具体部署看出，高校行政机构对科研人员的申报资格和申报方式的影响无处不在。
高校科研管理的“去行政化”要从基金项目申报开始，借助于已经建立起来的信息技术支持系统，简化申报程序，简化项目管理中间环节。让具有申报资格的研究人员登录国家自然科学基金委网站直接申报。
当然，在科研项目执行和管理过程中所涉及的一些其它环节，诸如实验室的空间、设备的安全等，还需要该项目所在高校来提供这些辅助性服务。尤其在科研管理信息支持系统还没有完全建立起来之前，结合中国的特点，校内专家初审和科技与产业处等的形式检查（请注意，不是审查）程序还可以保留一段时间，以保证申报项目质量和减轻基金会组织专家审批压力。直至基于信息技术系统支持的“研究人员—基金委”直接互动的管理和服务模式能够完全达到稳定、有序、有效运行，则即可实现高校及科研院所科研管理的“去行政化”。
推行科研人员自主创新和自行管理，使科技人员成为科研活动和科研经费的管理者。
具有申报资格的研究人员直接登录国家自然科学基金委网站，完成填写个人履历表和申报各类基金项目。国家自然科学基金委的技术人员则利用建立的“国家科技人员金字塔”的各梯队研究员，组织项目评审，直接形成研究人员——基金会之间的良性互动。在这种互动模式下，逐渐实现国家自然基金委对基金项目的全周期服务，最终完全实现科研管理与高校的行政部门的剥离。
对科研经费的管理也要实现“研究人员—基金委”直接互动模式。为解决科研经费被用于科研的比例存在严重缩水，科研经费支出与成果产出存在严重失衡等问题，科研项目资金应直接打入项目负责人的特设帐户，专款专用，无须给所在单位缴纳“过路费”。而财务管理和审计，均应由基金委专业部门在线实现。
巴西在这方面也有成功的经验，凡是承担国家科研基金项目的负责人，都在巴西银行开设B类户头。尽管这也是个人帐户，但无须交纳税务和管理等费用，同时还有一些硬性规定，如不能将资金用于投资或转入他人帐户，以及每天限量支出等。结题报账时，由负责人直接面对基金委，在该项目的经费管理和使用全过程中，科研人员和其所在的工作单位基本上不就其进展的科研项目有任何财务往来。这样，才是真正实现了科研人员的自主管理，不仅要管理好自己的科研过程，而且要管理好科研经费。
加速改革地方科研管理体制，实现国家主导、地方辅助的全国稳定的科技发展系统。
国家级科研管理方式是一个基于现代信息技术系统的，融合“国家部委宏观指导-科学基金委技术服务-科研人员项目执行和管理”于一体的管理方式。各省、市、自治区、直辖市和军队生产建设兵团等都要按照这一管理机制来建构本地区的科学管理和人才培养方式。所有的科学管理行为和人才培养方案都要借助于已经建立起来的全国统一的人才数据库、履历表、科技文献评价标准和科研项目在线申报和管理系统来具体实施。这样，随着地方也建构起新的与国家的一致的科研管理体制，也就实现了国家主导、地方辅助的全国稳定的科技发展和支持系统。
伴随着21世纪的来临，我国处于大踏步迈向小康社会，努力建设创新型国家之际，国家领导集体远见卓识，及早认识到了21世纪综合国力的竞争就是人才的竞争，并采取了一系列爱才、重才、用才、聚才的重要举措。然而，“工欲善其事，必先利其器”，为增强国家整体科研创新能力，必须首先重视整体科技人才队伍的梯队建设，必须加紧建设信息技术支持系统，必须彻底改革我国的科研管理体制。只有在科学有效地完成如上基础工作的前提下，国家才能有序、高效、稳步地建设起一批高水平的科技人才队伍，才能在科技发展与创新方面取得更大的进步！
在本文倡导的“国家部委宏观指导-科学基金委技术服务-科研人员项目执行和管理”三位一体的国家科研体系下，科研人员是主体，是生力军。在整个科研的全周期过程，包括在人才库登记、基金项目自行申报、项目审批、管理和结题等环节，科研人员都既是科研活动的执行者，又是科研活动的管理者。
在新的“三位一体”的科研体系运转之初，国家自然科学基金委员会收到的申报项目中质量可能会参差不齐，甚至不合格的申报数量大于合格的。但是，通过充分发挥“国家人才金字塔”的作用，可以不断提高项目评审效率，改善项目申报质量，经过一个过程或周期，科研立项的申报质量和新建立的科研体系之间会达到一个高质量的平衡状态。我国的科研管理体制也就因之逐渐地科学和完善起来，科研的管理者和科研人员也会逐渐地各归各位，有效承担起各自的职责和义务，进而形成强大的科研凝聚力、激发更高层次的科研创新动力、产出更高质量的科研成果。如是，我国建设创新型国家，实现中华民族的伟大复兴，将指日可待。
(作者:李伟钢 刘桂秋，来源:千人计划网)